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奥门新浦京下载app河北出台《指导意见》剑指“立案难”

河北出台《指导意见》剑指“立案难”来源:人民法院报发布时间:2013-12-19
16:32:00字号:小大打印本页

12月18日,宁夏回族自治区高级人民法院出台《自治区高级人民法院解决“立案难”问题专项整治方案》,要求全区法院将解决“立案难”作为教育实践活动专项整治的重点,着力解决人民群众反映突出的故意设置“立案门槛”、久调不立等七大立案难题,切实保障当事人诉讼权益,努力提高人民法院的司法公信力。
《方案》指出,全区法院自2013年12月至2014年6月开展解决“立案难”专项整治活动。该活动着力于解决在法律规定之外为人民群众起诉设置“门槛”,增加起诉受理条件;解决在立案审查过程中,进行实质性审查而作出不予受理的裁定,剥夺当事人诉权;解决在地域和级别管辖有不同认识时,法院之间互相推诿,不予及时依法予以立案;解决对当事人补充起诉材料释明不全面、不明确、不一次性告知立案条件,让当事人多次跑腿;解决违背自愿、合法原则强制诉前调解,使案件久拖不立,久调不立;解决为应对考核或者提高结案率而有案不立、超期立案;解决干警作风简单粗暴,“冷、横、硬、推”等七方面问题。
《方案》规定,解决“立案难”问题专项整治活动,按照开展专项调研、制定措施制度、完善技术保障、完善考核体系、推进整改落实等步骤进行。同时,成立自治区高级法院专项整治活动领导小组,对全区法院开展专项整治活动进行督导、检查、验收,对整改不到位,当事人意见仍然较大的,进行通报批评并责令继续整改,对问题严重的工作人员要依法依纪追责。
日前,河北省高级人民法院向全省法院印发了《关于进一步加强和改进全省法院立案工作的指导意见》,迅速解决一些当事人及律师反映的个别法院立案“门槛高”的问题。
《意见》共15条,重点明确了以下内容:全省各级法院要在立案大厅及网站等渠道,详细公开各类案件的立案流程、立案条件、诉讼费用交纳标准等信息;各中院及有条件的基层法院要大力推行网上立案,探索实行预约立案、上门立案等多种形式;对于符合受理条件的起诉要及时受理,坚决杜绝为了片面追求结案率、均衡结案度等指标而限定案件受理数量、拖延立案、年终不立案等问题;切实简化审批手续;对于婚姻、继承、邻里纠纷等普通民事纠纷,一般应在当天立案受理,对于重大、复杂及敏感案件,应在当事人起诉之日起七日内作出是否受理的决定;要严格执行诉讼法及司法解释的规定,防止抬高或降低受理标准,既要依法保护当事人行使诉权,又要防止滥用诉权和虚假诉讼的发生;当事人提交的材料不符合要求的,应当一次性告知其补充相关材料;对争议不大、案情简单的民事纠纷,可由人民法庭直接立案受理;对不具有管辖权的案件争抢管辖或对具有管辖权的案件推诿管辖的,上级法院应依法进行监督等。
《意见》还规定:省高院及各中院应加强检查督导,对发现的问题及时督导解决;对立案工作中的违法违规情形,造成不良影响的,严肃追究责任领导和责任人的责任。

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日前,河北省高级人民法院向全省法院印发了《关于进一步加强和改进全省法院立案工作的指导意见》,迅速解决一些当事人及律师反映的个别法院立案“门槛高”的问题。
《意见》共15条,重点明确了以下内容:全省各级法院要在立案大厅及网站等渠道,详细公开各类案件的立案流程、立案条件、诉讼费用交纳标准等信息;各中院及有条件的基层法院要大力推行网上立案,探索实行预约立案、上门立案等多种形式;对于符合受理条件的起诉要及时受理,坚决杜绝为了片面追求结案率、均衡结案度等指标而限定案件受理数量、拖延立案、年终不立案等问题;切实简化审批手续;对于婚姻、继承、邻里纠纷等普通民事纠纷,一般应在当天立案受理,对于重大、复杂及敏感案件,应在当事人起诉之日起七日内作出是否受理的决定;要严格执行诉讼法及司法解释的规定,防止抬高或降低受理标准,既要依法保护当事人行使诉权,又要防止滥用诉权和虚假诉讼的发生;当事人提交的材料不符合要求的,应当一次性告知其补充相关材料;对争议不大、案情简单的民事纠纷,可由人民法庭直接立案受理;对不具有管辖权的案件争抢管辖或对具有管辖权的案件推诿管辖的,上级法院应依法进行监督等。
《意见》还规定:省高院及各中院应加强检查督导,对发现的问题及时督导解决;对立案工作中的违法违规情形,造成不良影响的,严肃追究责任领导和责任人的责任。

       文  钱东君

     
 地方保护主义是与国家现行法律的规定相悖的,是地方政府、地方机构及其工作人员主动追求的行为或消极对待的结果。“地方保护主义是追求地方利益、局部利益最大化的一个手段、一种措施、一种非正式制度”①。由于地方行政机构与部门的影响与左右,法院等司法机关在地方保护主义上不得不采取了默认的非正式规则。这种规则的运作是与司法独立、司法公正、司法效益的理念背道而驰的,“至于地方保护主义和部门保护主义影响司法公正,更是同司法不能独立存在体制上的局限和弊端有着直接的联系”②。为了发现问题、解决问题,在现代司法理念的框架下,必须克服司法中的地方保护主义、部门保护主义。就民事诉讼而言,因管辖制度与地方保护主义、部门保护主义有着千丝万缕的联系,有必要对其加以分析与探讨。

     
 ①高其才:《地方保护主义与制度创新》,载http://www.faxhuo365.com。

     
 ②李步云、柳志伟:《司法独立的几个问题》,载《法学研究》2002年第3期。

       一、管辖制度中的地方保护主义、部门保护主义现状

       (一)争夺或推诿管辖权

     
 享有管辖权是法院行使审判权的前提。对于当事人而言,向有管辖权的法院起诉是《民事诉讼法》规定的诉权行使要件。因此,对于原告的起诉,受诉法院应当行使管辖权,但法院出于经济效益、社会影响、方便执行、信访等问题的考虑,往往拒不受理;或要求原告到其他有管辖权的法院起诉;或对于不能受理、不愿受理的案件,不向当事人释明,不立不裁。相反,对于争议标的较大的民商事案件,由于地方保护主义的考量,主动出击,送法上门,积极开发案源;对于没有管辖权的案件,随意解释受案范围,乱立案由,强行立案受理;对明知已被其他法院受理的案件,还重复立案,故意制造管辖争议,强争管辖。

       (二)规避管辖权

     
 受地方保护主义的影响,有些法院对本来不属于自己管辖的案件,抢先受理,如果被告在提交答辩状期间没有提出管辖权异议,便以此为由而“合法”地审理案件。或者故意规避有关管辖等规定,如在起诉之时故意要求当事人降低或提高标的额以达到降低或提高管辖法院级别的目的。还有一些在移送管辖和指定管辖制度上大做文章。归根结底,都是为了地方利益、部门利益。

       (三)限制诉权,提高诉讼门槛

     
 我国《民事诉讼法》专门规定了审查起诉制度,即人民法院对起诉到法院的民事纠纷,依照法律及有关司法解释的规定进行审查,决定是否立案受理。由于《民事诉讼法》对民事案件审查起诉采取的是职权主义模式,当事人的起诉并不必然引起诉讼程序的发生,只有经过法院审查决定受理之后,诉讼程序才正式启动。这种模式下的审判权本位,极易造成审查权与诉权的对立与冲突,在当事人诉权遭到损害的情况下,在地方保护主义、部门保护主义的利益驱使下,有些法院在审查起诉时,在法定的起诉条件之外,额外增加起诉条件,导致一些本应受理的案件被拒绝在法院门外。

       二、管辖制度中地方保护主义、部门保护主义的成因分析

       (一)行政干预的影响

     
 众所周知,由于体制上的原因,人民法院的人、财、物都受制于当地的政府。当本地的企业和部门作为被告时,为了本地区和本部门的利益,当地政府和领导往往以“注重案件的政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等为借口,对法院施加影响。而法院迫于压力,往往在管辖权上大做文章。对只有被告法院才有管辖权的案件,则故意拖延,不予立案;对共同管辖的案件,则以应由被告住所地管辖为由,乱提管辖异议;对无管辖权的案件,多立被告,硬拉管辖权,为其实施地方保护提供条件。这样的做法很容易使司法机关失去中立属性,也给当地法院的司法公正带来负面影响。

       (二)职权主义的审查模式导致审判权过度扩张

     
 现行审查起诉制度职权主义立法模式,加上我国特有的司法环境,使得人民法院在审查起诉阶段的审判权高度扩张。由于过分强调法院的职权因素,当事人的诉权受制于法院审判权,或者在当事人无法参与的情况下,法院暗箱操作进行审查并作出判断。其直接结果是:立案审查过宽,把不符合立案条件的案件纳入诉讼程序,为之后的地方保护、部门保护继续创造条件。或者立案审查过严,过分要求起诉的证据提供,造成起诉难,无故拖延时间,对本辖区内的地方企业或个人“通风报信”,给予所谓的法律帮助。“这种立案审查模式,实际上是法院立案机构单立面、内部的审查决定形式。”①当事人的程序主体性和程序参与程度不突出,原告递交起诉状后,无法把握诉讼的进程和结果,而被告的应诉权也没有得到相应的保障,不能针对原告的起诉作出积极的反应,双方当事人难以进行积极主动的攻击和防御。而法院对如何进行审查、为什么受理、为什么不受理,都不公开原因,当事人没有任何发言权,行政化处理的特征极其明显。

       (三)管辖制度本身的不完备

     
 首先,现行民事诉讼地域管辖绝大多数以被告住所地法院管辖,而原告住所地法院能管辖的较少,这也是大多数地方保护主义存在的基础。其次,关于级别管辖,虽然民事诉讼法与相关司法解释作了规定,但我国很多地方的法院还不同程度地存在着违反级别管辖的规定而受理案件的现象,这造成了司法实践中管辖上的无序和混乱,对司法公正的实现和当事人权利的维护产生了负面影响,并滋生了地方保护主义。而且由于标的额的计算标准未能规范,容易出现“挖”此漏洞而规避管辖以谋取非法利益的现象。此外,《民事诉讼法》第三十九条关于管辖权转移的规定为规避管辖提供了机会。这种形式的管辖权存在以下问题:一是上级法院出于某些利益抓住管辖权不放;二是下级法院在审理“交办”案件时,可能成为“傀儡”,下级法院跟着上级法院的调子走,明哲保身,忽视当事人利益。这种情形下的管辖权转移存在着较多不合理的因素,极易产生地方保护和司法腐败。

     
 ①卯俊民:《我国民事起诉受理制度之缺失及对策》,载《人民司法》2005年第11期。

     
 三、管辖制度中克服与遏制地方保护主义、部门保护主义的对策与措施

       (一)重构管辖制度

     
 1.借鉴美国的异籍管辖制度,建立选择管辖制度,加强对弱势群体的保护性管辖,一定程度上扩大原告住所地管辖的范围。

     
 异籍管辖制度,即“如果民事诉讼双方当事人的州籍相同,则该案件一般应属于某一个州、地区的地方法院进行管辖,联邦法院不得受理该案;如果民事诉讼双方当事人的州籍相异,则应由联邦法院对该案件行使异籍管辖权,以防止州法院在审理民事案件中的偏袒倾向”①。这一管辖制度为当事人在形式上提供了一个公平审理案件的管辖法院,也大大提高了司法的抗干扰能力,为法院依法独立公正行使审判权提供了制度保障。因此,借鉴与参照美国的异籍管辖制度,在我国建立民事诉讼地域管辖的选择管辖制度,是可行的。对于特殊地域管辖主要是针对公民、法人或其他组织在经济活动中产生纠纷的案件的管辖问题作出规定,都是多项性管辖。为最大限度地防范地方保护主义,有必要取消被告住所地法院对此类案件的法定管辖权,改由原告住所地法院管辖。

     
 ①杜闻:《异籍管辖制度和“利益分析”》,载《人民法院报》2004年2月25日B2版。

     
 2.拓展协议管辖的适用范围,规定默示协议管辖,还当事人意思自治,减少行政干预。

     
 允许当事人合意选择管辖法院,并进一步拓展合意的适用范围,更能充分尊重当事人解决争议的意愿,符合契约自由这一价值追求。当然,为防止对协议管辖权的滥用,充分实现公平、公正、保护弱势群体的原则,不得违反专属级别管辖,避免造成审级混乱。此外,民事诉讼中明确规定默示的协议管辖,即起诉前双方当事人就法院的管辖没有明示的意思表示,但对于一方当事人的起诉,另一方当事人不主张该法院无管辖权并应诉而使该法院取得管辖权。

     
 3.统一级别管辖的标准设置,规定因诉讼标的额的变化而变更管辖级别,有效遏制规避管辖问题。

     
 《民事诉讼法》规定的级别管辖的原则是:民事一审案件原则上由基层人民法院管辖;中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件;高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的一审民事案件;最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。这样的规定掺入了很多主观的因素,何为“重大”?何为“重大影响”?何为“认为应当”?由于规定的不明确,为地方保护主义、部门保护主义的实施制造了许多缺口,应当加以避免。所以,应当以“争议标的额”作为级别管辖划分的首要标准。其次,应当规定在举证期限内级别管辖可因法定情形的出现而进行变动,即只能是“因当事人增加、变更诉讼请求或反诉引起诉讼标的额变化”的情形。我国法律中并没有关于此类变动的规定。但这种变化如导致不符合受诉法院级别管辖权限范围,则应当予以变动。对于增加或变更诉讼请求的情形,也应当及时变更级别管辖,这样能够避免当事人借此规避级别管辖的情况,从而减少地方保护主义的发生。

       (二)加强程序保障机制

     
 1.引入对抗机制。一是确立当事人程序主体的地位,使审判权的启动依赖于当事人的起诉行为,保证所有与案件有利害关系的当事人有参加到诉讼中来的机会,使法官与当事人互动的基调由单调而机械的服从与被服从蜕变为富于跃动性和生动性的合作与抗衡。二是建立互动性的诉答程序,增强当事人之间的对抗和交涉。通过交换诉答文书,使双方当事人了解案情,当院了解争议的焦点,缩小双方争议焦点,有利于提前化解纠纷,过滤部分案件。

     
 2.加强法官释明职能,做到程序公开、公正、透明。针对目前民事诉讼的环境和需求,对当事人而言,必要的法官指导与释明是恰当的。法官的释明,可以就当事人不明了的案件的实体问题、程序问题、法律问题、事实问题等,予以解释或明确,以保障其充分行使诉讼权利或适当履行诉讼义务。正是在当事人和法官的协同合作中,当事人所追求的私权保护、纠纷解决等终极目标与法院所追求的维护法律秩序等司法目的,才有可能兼而得之①。尤其是法官对诉讼风险的适当提示,在一定程度上,既是切实维护当事人利益的体现,也是出于对司法资源最大化利用的考虑,这样,所谓的地方保护主义、部门保护主义就不会有存在的余地。

       ①卯俊民:《我国民事起诉要件之重构》,载《人民司法》2005年第6期。

     
 3.确立级别管辖异议程序。《民事诉讼法》规定,当事人对管辖权有异议的,应当在提交答辩状期间提出。这一点对级别管辖却并不适用。但对于民事诉讼的当事人来说,他们所期望的是案件由依照法律享有管辖权的法院去审理,无论提高审理案件法院的级别,还是降低它的级别,这都很难做到符合当事人的利益。由此可以看出,无论是提高还是降低初审法院级别都可能导致当事人提出管辖权异议。

     
 4.赋予当事人移送管辖申请权。针对《民事诉讼法》第三十七条、第三十九条关于指定管辖与管辖权转移的规定,对于管辖权的争议与移送问题,防止出现因地方保护而随意取得,故在程序上可设置为赋予当事人管辖申请权,可以在一定程度上减少地方保护主义、行政权力等各方面的干扰。

       (三)严格按照案由的规定确定管辖

     
 案由的确定,关系到人民法院民事案件内部的分工。对普通民事案件、经济纠纷案件,各个法院内部都设有不同的审判庭,上下级法院之间也有相对应的审理条线。因为司法实践中在这方面也存在地方保护主义或部门保护主义的情形,故有必要进一步规范立案案由。一是要依法确定案由,即依照有关的法律、法规和司法解释的规定,在立法没有规定的情形下,依据确定案由的原则和方法,参照最接近的案由,防止随意设定案由。二是准确把握诉争的民事法律关系,尽可能反映出案件的事实与法律特征①。

     
 ①刘坤:《立案中的案由问题》,载《立案工作指导》2004年第2辑,第99-100页。

       (四)建立监督机制

     
 地方保护主义、部门保护主义之所以在民事诉讼的管辖制度中存在,除了管辖制度本身存有不足、立法规定滞后外,对地方保护主义的认识偏差、监督不力也是原因之一。实施地方保护主义、部门保护主义的过程,往往被认为是在为经济建设保驾护航,或者只是纪律问题,对其违法性和危害性认识不足。长期以来,对地方保护主义缺乏必要的监督措施,没有完备的法律规定和健全的监督机制。特别是地方行政机关的干预,由于体制上的问题,上级法院也难以干预。因此,有必要加大对地方保护主义的查处力度,发现问题应当依法追究责任,防止违法行为的发生。当然,我们还应当注意将管辖制度中的地方保护主义、部门保护主义与党政领导、合法政策加以区分,不能将一些案件中出现的特殊情况的应对措施,统统归结为地方保护主义、部门保护主义。由于党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导,是监督司法机关严格依法行使职权和依法办案,在一定意义上,法律集中体现了执政党的方针、政策,司法机关内部也有党的组织在起领导和监督作用。因此,我们要建立这样一种监督机制,并使其充分发挥作用。

     
 总之,地方保护主义、部门保护主义是一个长期以来形成的体制问题,司法中的地方保护主义、部门保护主义应当从源头上加以遏制,在管辖制度上采取积极的防范措施与对策,坚决向司法独立、司法公正的终极目标靠拢。

       (作者系上海市奉贤区人民法院法官)

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