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浙江规范非诉行政执行裁执分离

浙江规范非诉行政执行裁执分离来源:人民法院报发布时间:2014-02-17
18:14:00字号:小大打印本页
日前,浙江省高级人民法院出台《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要(试行)》,对“裁执分离”工作中的相关问题予以明确。
最高人民法院司法解释在国有土地上房屋征收补偿领域确立“裁执分离”的强制执行新机制后,浙江高院积极推动集体土地征收补偿、国土拆违、责令交出土地以及环保责令停产停业等领域的“裁执分离”。2013年,浙江高院与省政府就国土领域推行“裁执分离”达成一致意见,浙江省委转发了省高院文件,要求全面推进“裁执分离”机制。
在浙江高院的积极推动下,全省各地法院积极实践“裁执分离”非诉行政强制执行机制。自2012年4月至2013年11月,全省法院共适用“裁执分离”机制处理案件达5165件,内容涉及征收补偿及拆迁裁决、违法建筑拆除、环境保护、民政等多个领域。“裁执分离”工作取得明显成效。
随着“裁执分离”工作的推进,也面临着一系列的新情况、新问题亟待解决与规范。为此,浙江高院在充分调研的基础上起草出台了《纪要》。《纪要》共分二十五条内容,分别对“裁执分离”工作机制的适用范围、“裁执分离”后组织实施主体的确定、组织实施行为的程序及其可诉性等一系列问题作出了规定,为进一步推进和规范“裁执分离”工作提供了有力指导。

日前,浙江省委办公厅向全省党委机关发文,要求各地各有关单位积极支持法院依法履行职责,加强与法院联系,及时通报工作情况,建立健全行政争议协调机制、“裁执分离”配套机制,明确列入“裁执分离”的非诉行政执行案件具体组织实施机关,落实案件风险防控和维护稳定责任,为全省法院开展执行等工作提供必要支持。
为发挥人民法院职能,浙江省高级人民法院制定意见要求全省各级法院在征地拆迁及违法建筑拆除等行政案件审理中,综合考量涉案行政行为的合法性状况及其对行政相对人实体权益的影响等因素,以实质性化解行政争议为目标,依法妥善处理行政案件;全省法院和地方政府及城建、国土等部门按照“注重协调化解、加强良性互动”的思路,积极推动建立行政争议协调化解机制,合力协调化解重大复杂行政争议;加强制度建设,明确城乡规划区内“双违”案件处理主体,既违反土地管理法又违反城乡规划法的违法建筑需要拆除的,由有权行政机关按照城乡规划法的规定依法作出处理并自行强制执行。严格先予执行审批制度,明确对于情况紧迫、存在严重影响涉及重大公共利益的在建项目进度、明显无理阻碍施工等情形的征收补偿及责令交出土地案件,在书面报请上一级法院批准同意后,可先予执行。中级法院批准基层法院先予执行的,应当报浙江高院备案。对国土、林业等没有行政强制执行权的行政机关申请强制执行责令限期拆除违法建筑等行为罚案件,全面推进“裁执分离”工作机制,明确列入“裁执分离”的非诉行政执行案件具体组织实施机关。建立相关案件信访通报移送制度,经上级法院复查驳回后,当事人仍申诉上访的,由终审法院将相关案件信访情况通报移送属地县政府。按照属地管理的原则,属地政府作为责任主体负责做好信访当事人疏导稳控和息诉化解工作,法院要配合政府做好相关工作。
对此,浙江省委副书记、政法委书记王辉忠予以高度肯定。

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多年来,对违法违规用地行为的处置,各地普遍采用两种主要方式:一是依法拆除。根据《土地管理法》的规定,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原貌。二是补办手续。主要依据的是国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》。

《土地管理法》没有赋予土地主管部门行政强制执行权,对在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,需要依法拆除的,向人民法院申请强制执行。长期以来,由于强制执行矛盾多、难度大,而且随着非诉行政案件大量增加,基层法院执行力量不足,一些基层法院对土地主管部门申请强制执行的土地违法案件,不同程度出现以各种理由拒绝受理,造成土地违法案件“执行难”。在这种背景下,一些地方开始探索借鉴“裁执分离”模式,解决土地违法案件“执行难”问题。

“裁执分离”模式是《行政强制法》出台后,行政机关申请法院执行非诉行政案件陡然上升,导致法院在执行方式上的一种改革,也就是法院“裁”、行政机关“执”。2012年最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,第一次提出“裁执分离”执行方式,明确人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行奥门新浦京下载app,。2014年,《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。

“裁执分离”目前处于探索阶段,在法律界也存在一定的争议。一种观点认为,该模式有效解决了没有行政强制执行权的行政机关想执行却无权、法院有权却无力执行的困境,是推进构建行政、司法协作机制的积极探索。另一种观点对“裁执分离”的合法性提出置疑,认为缺少执行依据,最高人民法院的司法解释无权赋予行政机关强制执行权,只是对《行政强制法》赋予法院强制执行权的具体操作性改革,由行政机关组织实施强制执行行为,必须通过具体的法律来规定。

就现行法律对行政强制执行的具体规定来看,《行政强制法》规定,行政强制执行分为两种,一是具有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。如《城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”二是没有行政强制执行权的行政机关可以申请法院强制执行。2018年最高人民法院新出台的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》明确:人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后,应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查,并作出是否准予执行的裁定。需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

据此,可以得出明确的结论:行政机关的强制执行权来源于法律法规的特别授权,行政强制执行权必须由法律法规设定,法律法规以外的不得设置行政强制执行权。但支持“裁执分离”的认为,“裁执分离”只是执行方式的调整,并没有改变行政强制执行权的配置,强制执行权仍然属于法院,行政机关只是协助法院执行,并没有因为法院的准予执行裁定而获得原本不具有的行政强制执行权,不存在违反《行政强制法》的问题。

从基层自然资源管理部门对“裁执分离”模式的认识看,也存在一些不同的观点。有的认为,从自然资源管理部门依法履职来看,对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地,只要依法履行了申请法院强制执行,而且法院已受理,作为自然资源部门,已履职到位,可以结案,自然资源部门不应承担法外之责。有的认为,无论是法律规定,还是上级部门要求,对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地,在查处整改中必须做到拆除到位,恢复原貌,否则难以过关,而且面临追责问责的风险,在这种要求和压力下,探索实行部门申请、法院裁定、政府执行的“裁执分离”模式,有利于解决基层自然资源部门长期面临的“拆除难”,有利于维护良好的土地管理秩序,也能体现法律的严肃性。

实际上,争议归争议,在基层行政执法实践中,有的地方从破解难题、解决问题出发,已在积极主动探索实行“裁执分离”模式。早在2013年,河北省威县在当地法院的积极推动下,由县委办公室、县政府办公室联合印发《关于建立非诉行政执行“裁执分离”工作机制实施办法》,按照谁申请、谁执行原则,探索建立了行政机关申请、法院裁定、申请行政机关牵头执行的“裁执分离”模式。2018年9月,武汉市政府印发《违法用地上建筑物处置办法》,规定“人民法院作出准予强制执行拆除裁定的决定后,由违法所在地区人民政府根据人民法院的裁定,负责组织违法用地上建筑物所在地街道办事处和相关部门实施拆除。”

近年来,一些地方为解决“执行难”,对违法用地上的建筑物和其他设施,还依据《城乡规划法》由政府直接组织强制拆除。随着各地机构改革的陆续到位,规划执法成为自然资源部门的重要职责,如何综合运用相关法律解决违法用地“执行难”,仍然是需要法院、政府和自然资源管理部门共同认真研究探索的课题。

作者:许光辉

作者单位:河北省自然资源厅

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