让告“官”能见官成为新常态

最高人民法院公开开庭审理新修改行政诉讼法实施后第一起行政案件来源:最高人民法院网发布时间:2015-06-29
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2015年6月29日,北京东交民巷,最高人民法院,广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定申请再审一案在众人关注下开庭。站在被告席上的是广州市地方税务局第一稽查局负责人。
这是新修订的行政诉讼法实施后,最高人民法院审理的首起行政机关负责人出庭应诉案件。
告官不见官的困境 一段时间以来,行政诉讼中民众告官不见官成为一种现象。
被告席上,常常只有被诉行政机关一般工作人员,有时甚至只有代理律师。庭审中,被诉方要么不清楚具体情况,要么需要回去请示汇报。
据全国人大内司委报告,贵州2010年到2014年全省一审行政案件行政机关负责人出庭应诉只有123件,出庭率不到1%;内蒙古法院在2013年审理近2000件行政案件,行政首长出庭应诉的只有8人次。
长期的告官不见官加剧了当事人与行政机关的对立情绪,导致许多能化解的矛盾无法化解。
“当民众将行政争议提交法院寻求解决时,至少表明其对体制内的正式权利救济方式依旧保有认同。如果行政机关的负责人不亲自出庭应诉,原告就难免对‘诉权平等’‘程序公正’的诉讼理念产生怀疑,更无法将自己的遭遇、诉求乃至怨气直接传递给行政机关负责人,其与行政机关之间的心结就难以真正解开。长此以往,民众与行政机关之间的裂痕就无法得到弥合,社会戾气极易扩散。”华东政法大学教授章志远表示。
告官不见官已到了必须改变的时候。 行政负责人必须出庭
早在1998年,陕西省合阳县就回应该县法院司法建议,将行政首长出庭应诉制度列入了该县“依法治县三年规划”,并出台了实施意见。随后,全国多个地区相继出台了行政机关负责人出庭应诉的文件。但由于缺乏系统的规范,各地实践差异很大。
党的十八届四中全会改变了这一现状。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。
2014年11月2日,全国人大常委会表决通过关于修改行政诉讼法的决定,新的行政诉讼法于2015年5月1日正式施行。2015年4月22日,最高人民法院公布关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释。
依照新修订的行政诉讼法及最高人民法院司法解释,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对于被告经传票传唤无正当理由拒不出庭,或未经法庭许可中途退庭的,人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
中央深改小组通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》则进一步明确加大对行政应诉工作监督考核力度,今后不严格落实行政应诉工作的将被追究责任。
北京、天津、山东等地相继出台行政负责人出庭应诉考核办法,推动了行政审判工作发展。
“行政机关负责人出庭应诉有利于解决行政争议,有利于提高领导干部的法治理念和法律知识,有利于改变老百姓‘信访不信法’的现象。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为。
落实还需更多制度支撑
为响应党中央、全国人大及最高人民法院的要求,各地法院也纷纷出台规定推动行政应诉工作的进一步发展。
北京市高级人民法院在全市全面推进行政机关负责人出庭应诉工作现场会上,要求进一步细化工作流程,确保行政机关负责人出庭应诉真正实现出庭、出声、出效果。天津市高级人民法院则与天津市人民政府法制办公室联合出台意见,明确行政机关负责人出庭应诉案件范围。
为推动行政应诉工作的落实,社会各界人士也纷纷建言献策。
陕西省人大常委会副主任安东就建议,国务院应研究制定行政机关负责人出庭应诉意见,对行政机关负责人出庭应诉作出明确规定,不能出庭应当向法院书面说明理由,无正当理由又拒不到庭的应有处理措施,并将出庭应诉情况纳入行政机关负责人的考核。
一些法律专业人士则提出,由于绝大多数行政机关负责人平时都忙于本职工作,不具备诉讼经验,应完善行政机关负责人出庭应诉制度,确保法律制度的严肃性,维护法院审判的权威。
但如何让行政机关负责人出庭又出声,真正达到出庭效果,确保今后依法行政,还需全社会多方面共同努力。
“要进一步加强对行政审判工作的监督,推动建立地方各级人大常委会定期听取人民法院行政审判工作报告制度,深入开展行政审判专项调研,对行政机关负责人出庭应诉等情况组织专项执法检查,及时发现和纠正行政审判存在的问题。要支持行政机关加强行政应诉工作,改善行政应诉工作条件,促进提升行政应诉能力和水平。”最高人民法院院长周强在向十二届全国人大常委会第十七次会议报告人民法院行政审判工作情况时建议。

在我国行政诉讼中,“告官不见官”是一种普遍现象。然而,这一“常态”却在北京市平谷区发生了变化。
1月30日,在北京市平谷区人民法院行政案件庭审中出现了这样一幕——院长“审”区长。
平谷区区长姜帆坐在被告席上。担任合议庭审判长的是平谷区法院院长祖鹏。这起行政案件是原告平谷区王辛庄镇大辛寨村民委员会诉平谷区政府,请求依法撤销其为第三人颁发的国有土地使用证。
法庭调查、法庭辩论后,进入最后陈述阶段。姜帆说:“相信法庭会依法作出公正判决。”
审判长宣布:“现在休庭,合议庭进行评议后继续开庭。”
15分钟后,审判长和合议庭成员以及原被告双方再次就座。审判长宣布,原告与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系,不具备提起本次诉讼的主体资格,依法裁定驳回原告的起诉。
姜帆告诉记者,今天他是第二次坐在被告席上了,去年的一起行政案件,以区政府败诉而结案。他表示:“行政首长出庭应诉体现了在法律面前人人平等。不论胜败,都让我们更清楚做出的行政行为是否符合法律规定,有利于依法行政,进一步推进全区法治进程。”
祖鹏告诉记者:“院长开庭审理行政案件可以帮助我们审视行政执法中存在的问题,为司法和行政的互动打下良好的基础,推进法治政府建设。”
行政机关首长出庭对于平谷区政府来说已有多次。2011年6月,时任平谷区长的张吉福作为被告法定代表人主动要求出庭应诉一起行政案件,并积极参加法庭调查、法庭辩论。
“以往,政府消极应诉的主要原因,是一些领导干部还没有把自己从‘官’的位置上放下来,说到底是官本位的意识在作怪。”当时庭审结束后张吉福说:“我要带头上法庭,放下架子,以平等的心态坦然面对‘民告官’。”
党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了战略部署,并明确了法治政府的建设目标。然而,推动法治政府建设不仅仅是行政机关的一己之责,更是全社会共同参与、共同发力的一项系统工程。建设法治政府,法院推动,亦大有可为。
2011年,平谷法院就开始探索推进行政机关负责人出庭应诉工作的“平谷路径”。谋划之初,平谷法院确定了“政府主导、法院推进、司法行政互动”的工作思路。
“政府主导”主要是指政府建立行政机关负责人出庭应诉工作的规章制度;“法院推进”是指法院从推进依法行政的角度,健全推进行政机关负责人出庭应诉工作的保障措施;“司法行政互动”是指政府和法院加强沟通协调、信息互通、强化考核。
祖鹏告诉记者,在具体操作中,平谷法院着重走好“四步棋”。第一步,深入调研,掌握一手资料;第二步,发送司法建议,推进机制建立;第三步,争取区委、人大支持;第四步,座谈研讨,建立可行性办法。
平谷区行政机关负责人出庭应诉制度自此逐步建立。平谷法院出台了《关于行政机关负责人出庭应诉的提示》,平谷区委、区政府出台了《关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》,当地行政机关负责人出庭应诉工作有了制度依据。
平谷法院助力推动法治政府建设,善作善成。如今平谷区行政机关负责人出庭应诉率达到60%以上,行政诉讼案件数量呈下降态势,2013年收案数同比下降40.2%,2014年收案数同比下降24.1%。
2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定。其中规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。新行政诉讼法将于今年5月1日施行。
现在,平谷法院正在紧锣密鼓地进行新法实施的准备工作。1月16日,平谷法院已向区政府发送了今年第1号司法建议,建议尽快修订行政机关负责人出庭应诉工作的相关规定,进一步明确行政机关负责人的内涵,修订应当出庭应诉的情形,完善相应保障措施,使行政审判切实成为争议化解、官民和谐的重要平台。
东风好作阳和使,逢草逢花报发生。随着新行政诉讼法5月1日的施行,相信行政机关负责人出庭应诉会成为新常态,市长、区长、乡长出庭应诉也将不再成为新闻。

最高人民法院公开开庭审理新修改行政诉讼法实施后第一起行政案件

6月29日上午,最高人民法院公开开庭审理了广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定申请再审一案。最高人民法院行政审判庭李广宇副庭长担任审判长,被申请人广州市地方税务局第一稽查局负责人出庭应诉。该案是今年5月1日修改后的行政诉讼法实施后最高人民法院公开开庭审理的第一起行政案件,也是新行政诉讼法实施后最高人民法院审理的首起行政机关负责人出庭应诉案件。庭审在审判长主持下有序进行,当事人围绕税务稽查局的主体资格、税务机关能否在拍卖价格之外另行核定应纳税额、如何认定纳入义务人申报的计税依据明显偏低且无正当理由、税务机关追缴少缴税款时是否应当加收滞纳金等问题进行了举证、质证和辩论。

最高人民法院将择日对本案公开宣判。